文 | 和君集團戰略與集團經濟研究中心 副主任黃渭、主任王紹凱

 

【引言】是“轉功能”還是轉“轉模式”?隨著中央政府加大對地方政府債務規模的控制力度,各地的投融資功能平臺紛紛探索“轉型”發展思路,那么,如何轉型?是改變政府投融資平臺的本質功能,還是轉變投融資交易模式呢?

 

 


一、透過“地方政府+投融資平臺”的土地財政運作模式,看平臺公司本質

 

一般來說,典型的地方投融資平臺,其存在的意義不是以盈利為目的,而是以“實現政府夢想”為目的,本質上看,它是政府功能的延伸,并非是純碎意義上的公司。地方政府+投融資平臺的協同運作模式圖示如下:

 

 

從上圖來看,所謂土地財政,就是政府把集體用地通過支付征地拆遷費用后,借助投融資平臺公司實施基礎設施建設,變更成為一張張高價值的建設用地土地證,再利用出售土地證回籠資金來償還基礎設施建設承擔的負債。這個循環的關鍵是:賣地收入能否彌補政府負債?如果賣地收入不能夠彌補,那么,所賣地面上的工商業稅收能夠彌補?在這個模式中,土地價值被憑空創造了,土地財政的本質似乎是貨幣創造,投融資平臺公司扮演的角色似乎是二級央行,發行的貨幣就是一張張的土地證。

 

各地繁榮的地方土地財政模式,隱隱跳出了中央財政政策和貨幣政策這兩大宏觀經濟調控手段的控制范圍,因此,中央政府加大對地方土地財政的控制力度勢在必行,而控制的核心就是地方負債規模,控制了地方負債規模,就控制了土地財政規模。邏輯如下:沒有政府負債(或者隱性負債,如BT模式的基礎設施建設) ,就無法進行基礎設施建設/土地一級開發/公益設施建設(如,學校、公園、青少年活動中心等);沒有基礎設施建設/土地一級開發/公益設施建設,就沒有高價的土地出讓金收入。即,所謂沒有投入,就沒有回報。所以,控制了地方負債規模,就控制了地方政府的“貨幣創造”能力。

 

 

二、沿著資產找負債,根據負債要收益——探討地方投融資平臺的三種轉型思路

 

作為“本質是政府、表面是企業”的地方投融資平臺,其轉型主要由以下三個方向。

 

1、保持政府投融資功能性平臺屬性,只需要在模式創新上想辦法。比如說,要把政府隱性負債變成投融資平臺的顯性負債(即使是關注類負債),那么就要通過財政直接注入資本金、并入優良資產和轉出不良資產來增加平臺公司的信用評級,由平臺公司以自己的資信來直接融資或者采取合作開發建設等方式來轉變過去的地方負債模式。

 

2、一手保持政府投融資平臺功能,一手積極布局經營性業務,為未來長期發展留下空間。比如說,在收益能夠覆蓋負債本息的前提下,或者利用富裕的融資能力,借助國企優勢,與地方發展方向緊密結合,積極布局能源、旅游、交通、礦業、文化教育等資源驅動型經營性產業。

 

3、清理資產,置換產業,向經營性公司邁進。比如說,不再承接新的基礎設施建設任務,而是積極清理和消化存量資產(估計多為物業性資產),采取直接出售獲取現金或者合作開發經營等多種形式來進入目標產業。在轉型中要注意揚長避短,充分發揮國企的資源優勢,以及民營企業的市場化經營能力優勢,構筑自身的(以及地方政府需要的)產業藍圖。

 

我們認為,無論采取上述何種轉型思路,都是在當前中央政府加大控制地方負債規模的環境下實施的。因此,為了保障轉型的可行性,我們建議,平臺公司首先應認真盤點一下自身的資產負債表,遵循“沿著資產找負債、根據負債要收益”的邏輯,把資產負債表轉化為清晰的資產負債分布圖,對照這張“資產負債分布圖”,再有的放矢地制定公司發展戰略地圖。圖示如下:

 

 

資源永遠是有限的,特別是在中央政府加大對地方負債規模控制力度的環境下,關鍵的負債能力更加是有限的。那么,如何在規則允許的前提下,做好公司戰略規劃,實施好產業或模式“轉型”,為平臺公司提前布局出一個美好“未來”,是考驗平臺公司管理層決策能力和執行能力的關鍵指標。群雄爭霸,大浪淘沙,吹進黃沙始見金!未來成為誰,將基于今天的選擇,讓我們拭目以待! 

 

 

三、在引導地方投融資平臺轉型過程中,地方國資委應積極作為

 

我們認為,在引導地方投融資平臺轉型過程中,需要地方國資委積極作為參與其中。理由有二。

 

1、首先,國資委的核心功能是履行出資人職責,所以在指導、推進國有企業轉型發展中,地方國資委“有責任、有能力”積極參與其中,引導其改革方向,監督其轉型定位,指導其重組方案,確保國有資產的保值增值。

 

2、其次,基于國有企業在國民經濟中的功能定位和特點,雖然國有企業要積極進行市場化變革,但同時要注意揚長避短,因此其“資源驅動型發展模式”將可能長期是主要旋律。然而,資源永遠是有限的,而地方投融資平臺公司也必然不只是一家,那么,資源如何優化整合,核心政策如何賦予,這就需要地方國資委“有必要”積極參與其中,進行整體的規劃和引導。

 

地方投融資平臺作為“半政府、半企業”的特殊機構,在地方經濟中扮演者“點土成金”、“劃地成城”的重要角色,說它是地方經濟的核心發動機亦不為過。它與其他地方國有企業有機結合,在地方經濟發展中共同發揮著重要的支柱和主導作用。因此,作為“積極的、有作為” 地方國資委,應主要采取以下措施來引導和推進地方投融資平臺轉型。

 

一是要有整體性的規劃設計。對地方投融資平臺乃至其他重要的地方國有企業做一個整體的摸底,充分了解地方的資源分布情況,企業的經營情況,并緊密結合地方政府發展訴求,實施整體性的藍圖規劃,進行科學的、合理的轉型設計,引導地方國有企業協同發展,進行有目的的轉型引導。

 

二是要有針對性的考核目標。在確定各平臺公司的轉型方向后,要把轉型目標納入對平臺公司的考核中,而不是簡單的資產保值增值或者完成政府基礎設施建設投融資任務。

 

三是要有差別化的監督管理。根據不定的轉型定位,要對平臺進行差別化的監督管理。比如,對薪酬考核體系的管理、對投資方向的管理、對混改方式方向的管理等等。